La paura del sarchiapone

La Corte dei conti da complesso ircocervo costituzionale a sarchiapone politico

Note su una riforma costruita intorno a un animale inesistente

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«Vi sono cose che non sono, e di cui pure si predica.»

— parafrasi del τραγέλαφος aristotelico (De interpretatione, 16a)

«Liberalsocialismo: ircocervo inconcepibile.»

— Benedetto Croce, 1942

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I. Premessa metodologica: due bestiari a confronto

La tradizione filosofica conosce almeno due modi di evocare l’animale impossibile. Il primo è logico-ontologico: il τραγέλαφος — l’ircocervo, metà capro e metà cervo — che Aristotele assume quale esempio paradigmatico del nome dotato di significato ma privo di referente, di ciò che si dice senza che per ciò solo sia.¹ Il secondo è retorico-politico: l’uso che Croce ne fece per stigmatizzare le sintesi che pretendono di comporre nature antitetiche, e che proprio per questo non possono vivere.² A questi se ne aggiunge un terzo, di registro popolare ma non meno istruttivo: il sarchiapone del noto sketch televisivo, animale del tutto inesistente intorno al quale, per timore reciproco di apparire ignoranti, gli astanti costruiscono un’erudizione collettiva e fittizia.³

La tesi delle pagine che seguono è che la legge 7 gennaio 2026, n. 1, di riforma delle funzioni della Corte dei conti e della responsabilità amministrativa,⁴ operi una singolare conversione tra questi bestiari: assume a proprio presupposto fondante un sarchiapone — la cosiddetta «paura della firma», entità di cui si discorre diffusamente ma di cui i dati non offrono riscontro — e, muovendo da esso, riduce progressivamente l’ircocervo costituzionale (la duplice natura, ausiliaria e giurisdizionale, dell’Istituto) a sua volta a un simulacro: un organo che conserva il nome e dismette la funzione.

II. La duplice natura come dato strutturale

Che la Corte dei conti sia istituzione bifronte non è osservazione polemica, ma acquisizione consolidata della dottrina. Sin dalla relazione cavouriana alla legge istitutiva del 1859, poi confluita nell’ordinamento unitario con la legge 14 agosto 1862, n. 800, l’Istituto è concepito quale punto di concentrazione del controllo, preventivo e consuntivo, in capo a un magistrato inamovibile.⁵ La Costituzione ne ha cristallizzato la fisionomia agli articoli 100 e 103, distribuendone le attribuzioni tra la funzione di controllo — di rango ausiliario — e quella giurisdizionale in materia di contabilità pubblica, con una garanzia di indipendenza che la dottrina ha qualificato come presidio della «posizione di terzietà» dell’organo.⁶

La categoria stessa del controllo, del resto, è stata oggetto di una sistemazione concettuale rigorosa: la distinzione tra controllo-riesame e controllo-verificazione, e la sua progressiva torsione dal modello del riscontro preventivo di legittimità verso il controllo successivo sulla gestione, segnano il passaggio dall’amministrazione di legalità all’amministrazione di risultato.⁷ In questa cornice, la responsabilità amministrativa si è venuta configurando quale statuto speciale del funzionario pubblico: non sanzione, ma istituto risarcitorio temperato, calibrato sulle peculiarità dell’azione amministrativa e perciò già intrinsecamente più mite della responsabilità civile di diritto comune.⁸

III. Il sarchiapone: anatomia statistica di un presupposto

Il presupposto dichiarato della riforma è che il rischio del giudizio contabile induca nei pubblici funzionari una condotta difensiva — l’astensione, il rifiuto della firma — con effetti paralizzanti sull’azione amministrativa. L’assunto, per quanto diffuso, non resiste alla verifica empirica condotta sulle stesse rilevazioni della Corte.

Nell’esercizio 2023, le ventuno Sezioni giurisdizionali regionali hanno depositato 1.863 sentenze in materia di contabilità pubblica, delle quali 1.103 in giudizi di responsabilità amministrativa; le Procure regionali hanno aperto 22.547 istruttorie, archiviandone 22.647, e hanno depositato 1.061 atti di citazione.⁹ La serie pluriennale degli atti di citazione descrive un andamento sostanzialmente stabile, anzi lievemente declinante, in controtendenza rispetto alla rappresentazione emergenziale:¹⁰

2019 1.162

2020 869

2021 1.007

2022 1.051

2023 1.061

2024 986

2025 979

Il dato dirimente è il rapporto tra denunce e azioni: a fronte di 47.739 denunce di danno nel 2024 e di 48.505 nel 2025, le citazioni effettivamente promosse sono state, rispettivamente, 986 e 979 — circa il due per cento. L’«imbuto» istruttorio, lungi dal restituire l’immagine di una magistratura aggressiva, documenta una funzione requirente fortemente selettiva, che archivia in via immediata circa il quaranta per cento delle segnalazioni.¹¹

A confermare l’inconsistenza del presupposto interviene, infine, una circostanza che ha valore quasi sperimentale. La sospensione della responsabilità per colpa grave commissiva — il cosiddetto «scudo erariale» introdotto nel 2020 e reiteratamente prorogato — ha rappresentato per quasi un sessennio un trattamento somministrato proprio contro la presunta «paura della firma». Ebbene, lo stesso vertice requirente ha riconosciuto che da tale misura non è derivata alcuna evidenza di benefici in termini di celerità o di efficienza dell’azione amministrativa.¹² Donde l’alternativa logica: o il rimedio è inefficace, o la patologia che pretendeva di curare non sussisteva. In entrambi i casi, il sarchiapone resta nella scatola: se ne parla, non lo si vede.

IV. La conversione dell’ircocervo: lo svuotamento per sottrazione

Muovendo da un presupposto privo di base empirica, la riforma interviene cumulativamente su entrambe le nature dell’Istituto. Sul versante giurisdizionale, la tipizzazione restrittiva della colpa grave e l’introduzione di un tetto al risarcimento — di norma non eccedente il 30 per cento del danno accertato, e comunque contenuto entro il doppio della retribuzione annua, salvo dolo o illecito arricchimento — comprimono tanto il presupposto soggettivo quanto la misura della condanna.¹³ Sul versante del controllo, l’estensione della funzione consultiva in materia di contabilità pubblica, assistita da un meccanismo di silenzio-assenso e dall’effetto esimente del parere reso, trasforma la consulenza preventiva in una sorta di assicurazione contro la futura responsabilità.¹⁴

L’effetto non è l’abolizione del controllo, bensì il suo addomesticamento. Lo ha rilevato lo stesso Presidente della Corte, segnalando l’eterogeneità di un congegno — il silenzio-assenso — concepito per i procedimenti amministrativi a istanza di parte e mal trapiantato su una funzione magistratuale, con il rischio di degradarlo a strumento di impunità per condotte gravemente negligenti.¹⁵ La duplice natura, che la dottrina aveva letto come fonte di forza e non di contraddizione, viene così neutralizzata non attraverso un’amputazione frontale, ma per via di erosione: si conserva l’involucro istituzionale e se ne dismette il contenuto precettivo.

Due rilievi ulteriori confermano la dinamica. Il primo concerne la traslazione del danno: il tetto risarcitorio non estingue il pregiudizio erariale, ma lo redistribuisce, ponendolo definitivamente a carico della collettività dei contribuenti anziché del soggetto agente.¹⁶ Il secondo concerne la tecnica delle fonti: l’incisione su funzioni di rilievo costituzionale è affidata alla legge ordinaria — e, per la delega di cui all’articolo 3, a decreti legislativi — laddove per la coeva riforma dell’ordinamento giudiziario si è ritenuto necessario il procedimento di revisione costituzionale. La sproporzione tra lo strumento adoperato e il rango della materia incisa solleva, secondo una parte della dottrina, dubbi non trascurabili di legittimità costituzionale.¹⁷

Né si tratta di rilievi meramente dottrinali. La legge dispone la propria applicazione anche ai giudizi pendenti non ancora definiti con sentenza passata in giudicato alla data del 22 gennaio 2026: una efficacia retroattiva che incide su condotte anteriori e che ha immediatamente alimentato il contenzioso costituzionale.¹⁸ Nei primi mesi di vigenza, le stesse Sezioni giurisdizionali hanno sollevato questione di legittimità: la Sezione d’appello, con l’ordinanza n. 9 del 2026, e la Sezione per la Puglia, con l’ordinanza n. 11 del 25 febbraio 2026, quest’ultima censurando la tassativa tipizzazione della colpa grave per il rischio di pretermettere le condotte materiali gravemente imprudenti o imperite — segnatamente in ambito sanitario — con un irragionevole spostamento del rischio sulla collettività; mentre la Sezione per il Lazio, con la sentenza n. 82 del 2026, ha tentato una lettura costituzionalmente orientata del «potere di riduzione» al 30 per cento, in aperto contrasto interpretativo con altre Sezioni.¹⁹ Che la magistratura contabile, nell’atto stesso di applicare la riforma, ne investa la Consulta è la conferma più eloquente che la scatola, aperta, mostra qualcosa di diverso da ciò che l’etichetta promette.

V. Conclusioni: quale animale ha ragione di temere

I due bestiari, giunti al termine, si lasciano distinguere con nettezza. L’ircocervo è impossibile in teoria ma reale nei fatti: una magistratura bifronte che, nella tensione tra controllo e giurisdizione, ha esercitato per oltre un secolo e mezzo una funzione di garanzia della finanza pubblica. Il sarchiapone è il suo esatto rovescio: inesistente nei fatti, eppure vivissimo nel discorso pubblico, evocato con tale serietà da legittimare l’intervento del legislatore.

La riforma, costruita intorno al secondo, finisce per agire sul primo. Il rischio non è quello di liberare l’amministrazione da un controllore feroce — il controllore feroce, alla prova dei numeri, non è mai esistito — bensì quello di svuotare la scatola dell’animale autentico, continuando, con ineccepibile compostezza istituzionale, a discorrerne come se vi fosse ancora racchiuso. Nello sketch, la tensione si scioglie quando qualcuno, infine, apre la scatola. Sarebbe esercizio salutare anche per l’interprete e per il legislatore: aprirla, verificarne il contenuto, e domandarsi quale dei due animali abbia, in verità, ragione di temere.

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Note

1. Aristotele, De interpretatione, 16a 16-18; cfr. Analytica posteriora, II, 7, 92b: il tragélaphos quale nome significante cui non corrisponde alcuna esistenza, esempio classico della distinzione tra quid nominis e quid rei. ↩
2. B. Croce e gli scritti del 1942-1943 contro il «liberalsocialismo», definito «ircocervo» in quanto unione di principî reciprocamente irriducibili; cfr. B. Croce, Scritti e discorsi politici (1943-1947), Laterza, Bari. ↩
3. Lo sketch «Il sarchiapone», reso celebre da Walter Chiari con Carlo Campanini, è qui assunto come figura retorica dell’ignotum per ignotius: l’entità inesistente di cui si finge competenza per timore reciproco. ↩
4. L. 7 gennaio 2026, n. 1, recante modifiche alla l. 14 gennaio 1994, n. 20, e delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa (G.U., Serie generale, n. 4 del 7 gennaio 2026); in vigore dal 22 gennaio 2026. Per la delega v. l’art. 3. ↩
5. L. 30 ottobre 1859, n. 3706 (Regno di Sardegna), su modello belga; relazione di C. Benso di Cavour; quindi l. 14 agosto 1862, n. 800. Per il consolidamento, r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 (T.U.). In dottrina, S. Buscema, La Corte dei conti, e Id., Trattato di contabilità pubblica, Giuffrè, Milano. ↩
6. Sugli artt. 100 e 103 Cost. e i lavori dell’Assemblea costituente (relazione Ruini), v. A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli; nonché, per la qualificazione della Corte come «potere dello Stato» legittimato al conflitto di attribuzioni nell’esercizio del controllo, la giurisprudenza costituzionale ivi richiamata. ↩
7. M.S. Giannini, Controllo: nozioni e problemi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1974, 1263 ss.; sul passaggio al controllo successivo sulla gestione, le ll. 19 e 20 del 1994 e, in chiave di amministrazione di risultato, V. Bachelet e A. Brancasi, Contabilità di Stato e degli enti pubblici, Giappichelli, Torino. ↩
8. Sulla natura risarcitoria e non sanzionatoria, e sul carattere di statuto speciale della responsabilità amministrativa, O. Sepe, La responsabilità amministrativa e contabile; F. Garri, I giudizi di responsabilità amministrativa e contabile; per il quadro vigente, art. 1 l. n. 20/1994 e d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile). ↩
9. Corte dei conti, Procura generale, Relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2024 (dati 2023), cap. I. Ripartizione delle 1.863 sentenze: responsabilità 1.103; giudizi di conto 610; istanza di parte 45; resa di conto 105. ↩
10. Dati tratti dalle relazioni della Procura generale e del Presidente per gli aa. gg. 2024-2026. Il totale nazionale aggregato delle sole sentenze di condanna non compare nelle relazioni orali ma nelle tabelle statistiche allegate alla relazione scritta: le 1.103 pronunce di responsabilità comprendono condanne, assoluzioni e altre formule. ↩
11. Corte dei conti, relazioni aa. gg. 2025 e 2026: per il 2024, 47.739 denunce e 18.097 archiviazioni immediate; per il 2025, 48.505 denunce, 20.184 archiviazioni immediate, 25.295 istruttorie e 1.132 inviti a dedurre. ↩
12. Corte dei conti, Relazione del Presidente per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2026 (dati 2025): assenza di evidenze di benefici, in termini di celerità ed efficienza, riconducibili al regime di cui all’art. 21, comma 2, d.l. 16 luglio 2020, n. 76 («scudo erariale»). ↩
13. Sul punto la riforma si misura con Corte cost., 17 luglio 2024, n. 132, che — pur sollecitando una revisione organica — ha ammonito contro la riduzione dell’elemento soggettivo al solo dolo. Per il tetto risarcitorio v. le modifiche alla l. n. 20/1994 introdotte dalla l. n. 1/2026 (riduzione obbligatoria al 30% e doppio della retribuzione lorda). ↩
14. Sull’ampliamento della funzione consultiva e sull’effetto esimente del parere, con i connessi dubbi circa la commistione tra funzione di garanzia e co-amministrazione, v. i contributi in federalismi.it e in Questione Giustizia, 2026 (sul «giudice chiamato a co-amministrare» e sul «controllore addomesticato»). ↩
15. G. Carlino, Relazione cit. (a. g. 2026): il meccanismo di registrazione automatica è definito «eccentrico rispetto alle funzioni magistratuali», con il rischio che il controllo preventivo «degradi a mero strumento di impunità per funzionari gravemente negligenti». In senso adesivo, i documenti dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti (2024-2026). ↩
16. La traslazione del pregiudizio dalla sfera dell’agente a quella della finanza pubblica costituisce, sul piano funzionale, un’inversione della ratio reintegratoria dell’istituto. Né l’obiezione è neutralizzata dalla copertura assicurativa obbligatoria pure introdotta dalla legge: l’assicurazione opera entro i massimali, è esclusa per il dolo, e i relativi premi gravano in ultima analisi sul bilancio pubblico, sicché lo spostamento del rischio sulla collettività permane. Peraltro la pur opportuna introduzione della R.C. obbligatoria per la responsabilità contabile apre nuovi profili di merito e processuali, qui soltanto accennati, essendo stata finora sconosciuta al rito contabile la partecipazione in giudizio del terzo responsabile. ↩
17. Sul rapporto tra rango costituzionale delle funzioni e fonte ordinaria di riordino, v. i rilievi critici in federalismi.it e Altreconomia, 2026, e, per la prospettiva sistematica, Questione Giustizia, La riforma della Corte dei conti nella crisi dell’Amministrazione. ↩
18. L’art. 1, comma 1, lett. 5), della l. n. 1/2026 e le disposizioni transitorie connesse estendono l’applicazione delle nuove norme ai giudizi pendenti non definiti con sentenza passata in giudicato al 22 gennaio 2026, sul quale anche il sottoscritto ha aperto come difensore una specifica questione innanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, sul presupposto che anche ai giudizi ivi in trattazione non possa negarsi – a pena di ulteriore profilo di incostituzionalità – la qualità di giudizio pendente, con la conseguente necessità di applicazione delle clausole “automatiche”, o asserite tali, di risarcimento del danno. Sull’effetto retroattivo come profilo di maggiore criticità v. anche i rilievi del Presidente dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti, D. Centrone (aprile 2026). ↩
19. Corte dei conti, Sez. giur. Puglia, ord. n. 11 del 25 febbraio 2026 (tipizzazione tassativa della colpa grave, artt. 3, 32 e 97 Cost.); Sez. d’appello, ord. n. 9 del 2026 (tetto risarcitorio); Sez. giur. Lazio, sent. n. 82 del 2026 (potere di riduzione), in contrasto con Sez. Lombardia, sent. n. 41 del 27 febbraio 2026. Le questioni si collocano nel solco di Corte cost., 16 luglio 2024, n. 132. ↩

Avvertenza. I riferimenti dottrinali hanno valore di traccia bibliografica e vanno controllati per edizione e anno; i dati statistici provengono dalle relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti (aa. gg. 2024, 2025 e 2026); i parametri quantitativi della riforma vanno riscontrati sul testo della l. 7 gennaio 2026, n. 1 (G.U. n. 4 del 7 gennaio 2026).